郑爱军：数字政府2.0发展思考

4月2日，由国脉研究院、清华大学国家治理研究院共同主办，广东国脉信息发展有限公司、国脉数字经济研究所等联合承办的“2019 珠三角营商环境专题论坛”在广州召开，以“提升营商环境，助推数字经济”为主题，共有来自珠三角地区及部分其他省市电子政务、智慧城市、大数据、营商环境相关政府主管领导、行业专家和园区、开发区、国内优秀企业代表等200余人参会。

本文系国脉集团总经理、国脉研究院院长郑爱军女士于本次会议上的主题演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

非常高兴来到广州，刚两位专家（国家行政学院教授汪玉凯、国脉集团董事长杨冰之）都提到了营商环境，在座的各位很多是来自政数局，今天我想从数字政府角度来赋能营商环境，分享的主题是数字政府2.0的发展思考。

一、数字政府的起源

首先，我们要认识整个数字政府的来龙去脉。自2005年达雷尔·韦斯特出版《数字政府：技术与公共领域绩效》以来，“数字政府”正式进入我们的视线，随着数字化的冲击逐渐加深，电子政务、服务传递、流程再造、移动办事等所处的环境、影响因子越来越丰富，设备、渠道和体验的需求变化正在深度影响政务服务的绩效。

二、数字政府定义及内涵

随着人工智能、区块链、物联网等新兴技术的崛起，政府组织在数字化浪潮的面前面临着重新选择的机会，在大数据爆发的时代，政府组织需要重新审视在数据治理框架下的服务与监管模式——数字政府2.0。

数字政府2.0通常是指建立在互联网上、以数据为主体的虚拟政府，它以“业务数据化、数据职能化、职能一体化”为着力点，以实现公共信息和数据的高度共享、政府部门间实现无缝合作的“整体政府”为目标，以推动国家治理创新、公民服务个性化以及助力数字经济发展为主要内容的政府发展新形态。数字政府既是互联网+政务深度发展的结果，也是大数据时代政府自觉转型升级的必然，具有高效协同化、云端化、智能化、数据化、动态化五个特征。

三、数字政府四个发展阶段

数字化对政府运行的冲击已形成了“电子政府、网络政府、数字政府、智慧政府”等诸多概念，在不同的技术条件、发展理念、运行模式以及国家意志下，政府对于数字化的理解都各有差异。

一般情况下，数字政府的四个发展阶段，与其演进的路径是吻合的。第一阶段是在2001年之前，国外叫E-government（即电子政府），我国通常称为“电子政务”，类似电子商务，电子商务是提升商贸流通效率，电子政务初衷是提高政府效率；第二阶段是网络政府；第三阶段是数字政府，第四阶段是智慧政府，智慧政府的演进路径是在数字政府阶段之上，以实现应用智能创新为主。

“数字政府”阶段更为值得关注的是，当“整体政府”成为一种共识，“政府即平台”在技术层面成为可能，作为一个“开源政府”，公民表达、参政与创新的积极性与活力将更为旺盛——“高效办成一件事”、“我的流程我来定”。

四、数字政府政策出台轨迹

在数字政府发展过程中，每个阶段国家都出台相关文件：1993年三金工程建设、1999年“政府上网工程”；2002年8月发布《关于我国电子政务建设指导意见》，到2006年3月的《国家电子政务总体框架》、2007年的《中华人民共和国政府信息公开条例》，再到2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》、2014年《关于促进电子政务协调发展的指导意见》，这个阶段我们叫“系统数字化建设阶段”；2015年至今是“政府服务数字化供给阶段”，这个阶段围绕互联网+政务服务、放管服等方面出台了系列文件，如“推进政务服务一网、一门、一次改革实施方案的通知”、“加快推进一体化在线政务服务平台建设的指导意见”。

五、数字政府2.0发展框架

国脉在数字政府1.0研究时提出“三侧”，即“惠民侧、优政侧和筑基侧”，在2.0版本国脉提出“四位一体”核心理念：

一是筑基，关注数字基础，为数据侧。

二是惠民，聚焦数字服务。（1）第一层，数字服务要建设一体化政务服务平台、市场化服务平台（中介超市）、营商环境管理平台，这三大平台是基于需求侧来考虑；数字服务需要考虑数字公民、数字企业、数字社区甚至数字特区，这是我们在参与深圳规划时提出了一个重要概念，即“深圳数字政府如何与新型智慧城市融合发展”。（2）第二层是“门网线端点”，代表五个服务渠道。（3）第三层是“七个一”，包括一号申请、一码通办、一网通办、一窗综办、一次办成、一次办好、一刷秒批，是我们每个地方正在追逐的目标。

三是优政，聚焦数字治理，为治理侧。很多地方都在思考城市大脑，如浦东新区的精细化管理，也有很多地方思考超级OA（即协同办公）。那么如何做好数据治理、如何在治理方面做到智能决策或数据驱动的决策？我们提出痛点堵点牵引、创新技术驱动、数据共享共用、考核评估拉动、逐级动态调整。数字治理中，协同办公、监管督察、智能决策等体现政府内部的数字化转型。

四是兴业，关注数字经济，为产业侧。从未来智慧城市产业发展的角度来看，尤其优先考虑数字经济。今天会议也特别提出如何通过营商环境优化来促进数字经济，这在杨冰之先生（国脉董事长）的演讲中也有提到。“兴业”的内容很多，包括如何利用好社会数据、金融数据、互联网数据等，如何利用这些数据为数字基础赋能，反过来政府数据如何为数字经济赋能。这两个策略都非常重要，国脉针对数字基础特别提出要充分考虑数据的完备性、精准性、实用性、及时性和综合性，做好数据管控体系，做好数据共享、数据开放，还提到了释放，通过释放数据来做好数字产业，进行数据招商引资、引智。

六、数字政府2.0总体架构——“五横五纵”

基于浙江及电子政务总体框架的“四横两纵”、“五横三纵”思路，考虑新型智慧城市和数字政府如何融合，国脉提出了“五横五纵”的体系框架。

关于“五横”，第一个是表现层，即服务应用体系；第二个层面提出业务优化体系，体现流程再造、业务优化；第三个层面提出应用支撑体系；第四层是基础设施体系，包括网端基础设施、库的建设等；最底层是智能感知体系，在智慧城市建设或从城市大脑的角度，智能感知体系非常重要。

关于“五纵”，一般情况下数据体系都会放在横向的第三个层面，基于服务、业务、数据这个层面来考虑。国脉认为所有环节必须由数据来驱动，所以把数据资源体系作为纵向来考虑，标准规范体系贯穿横向四大体系；旁边的三纵，分别是安全保障体系、政策制度体系和组织创新体系。未来的组织变革是最重要的，如何从跨部门、跨层级、跨区域、跨系统等角度进行组织创新，这里提出组织创新体系。整个体系框架中需明确角色与权责、流程与规则、质量与效果。

七、其他国家数字政府案例

国脉在成立以来的14年间一直在跟踪全球电子政务排名前十的国家/地区。第一个是新加坡，其排名一直比较靠前，提出了“智慧国”“智慧岛”理念，以整体政府的理念来深耕数字化服务；设立了委员会，统一身份认证及个性化的公民、企业数字库及一站式社区平台。

第二个是英国，提出“数字政府即平台”。英国真正的改革是从2012年开始，把所有部委网站进行集约化建设，中国如今建设国家一体化政务服务平台，也是比较超前的做法；其次英国提出强化素质、素养与数字文化的氛围；第三提出了政府的三大数字化产品，即统一支付平台、统一身份认证、统一告知系统。

第三个是爱沙尼亚，虽然是一个很小的国家，但在去年全球数字政府评估排名中位列第五。其提出“数字公民”与电子服务，人人都有电子身份证（数字ID），报税不到一个小时，退税将在48小时内支付，18分钟就可以办完一个新公司的手续。爱沙尼亚政府向公民提供600项电子服务，向企业提供2400项电子服务。是世界上首个举行电子投票选举的国家，这在全球是比较领先的。

第四个案例是韩国，与公民一起实现世界顶级的电子政府，韩国政府是以公民为导向，过去是政府侧，现在是公民侧。这里最大的一点是大量的数据向社会、企业开放。

第五个案例是六大世界群，英伦城市群提出顶层设计牵引；欧洲的西部城市群提出网格化，就是各个部门能进行跨层级、跨区域办理；美国东北部的大西岸沿岸城市群，把电子政务转变为政府职能以提升服务质量；北美五大湖城市群，通过电子政务提高沟通效率、统筹规划区域发展；日本太平洋沿岸城市群提出从信息化走向超智能化、数字经济发展高度信息化；长三角城市群，共同发展、各有特色。

八、数字政府应具备的能力

做好数字政府，应具备以下六大能力：①“一盘棋”的推进与组织优化能力；②“互联网+政务服务”创新应用能力；③信息资源治理共享开放的能力，目前我国共享开放能力还远远不足；④大数据分析开发运用能力，我国在数据开发应用方面还有待提高；⑤社会治理与赋能管理的能力；⑥闭环监督与智能决策能力，目前我国还比较欠缺尤其是闭环监督能力。

九、数字政府的创新方向

一是技术创新，如云大物移智；二是模式创新，各地都在探讨政企合作、政企分离、统分结合等模式的优劣；三是机制创新，分享协作和高效协同是非常重要的一环，有些先进地区提出业务流程的革命性再造，要打破部门障碍、层级障碍、系统障碍和政策法规障碍；四是体制创新，未来数字政府是一体化政府，其业务重构、组织再造，必定带来体制创新。

十、国脉助力数字政府建设

国脉于2004年成立，被誉为中国信息化民间智库，是数字政府、营商环境、数字经济和政务服务专业提供商，创新提出“软件+咨询+平台+数据+创新业务”五位一体服务模型，拥有数据基因、营商通、水巢DIPS(数据智能平台系统)、IEP（智慧组织赋能平台）四大系列上百个模块的软件产品（通过微服务架构），长期服务于政府客户（占90%）和中央企业，已为2000余家政府机构雷击打造5000多个案例。

国脉最底层的软件产品是数据基因，是基于数据元标准化，将数据资产普查、梳理、编目、挖掘等作为核心进行数据治理；第二个是营商通，辅助营商环境主题事项梳理和流程再造；第三个是智慧组织赋能平台，它将成为未来组织形态的代表作，将会聚合产业链上下游合作伙伴进来，形成共建共享共赢的生态组织体系。

国脉已在全国18个城市设立28余家分支机构，仅在广东的设点城市就有广州、佛山、深圳、肇庆。数字政府方面，国脉做了许多里程碑项目，如海南省的政府数据采集云项目、贵州省数字政府规划、浙江“最多跑一次”，数字云南三年行动计划，及北京市、上海市、江西省、河北省、广州市等地相关项目。在数字政府、大数据领域，国脉用得最多的产品是数据基因系统，包括管资产、管数量、管目录、管标准、管基因、管质量、管治理、管整合、管共享、管业务等十大体系。

国脉既是数字政府的规划者，也是数字政府的建设者，更是在座各位的合作者，我们的核心竞争力就是对数据本质的理解、对政府业务的熟知，我们有信心能够为数字政府的建设贡献智慧和力量。谢谢大家！

附：营商通产品介绍

为促进营商环境发展，国脉研发出“营商通”产品。“营商通”全称“营商通管理优化一体平台”，包含数据可视化、事项登记、事项清洗、事项优化、供需对接、主题服务、多表合一、模版库、营商环境评估等多个功能模块，希望通过“营商通”，助力我国营商环境提升。

作为咨询服务产品化的智慧成果，营商通系统具有极强业务针对性和实用性，主要解决法人办事材料多、环节繁、时间长、流程不清等难题，其优化思路是按数据流动逻辑实现流程再造，创新主题服务和多表合一步骤，借助数据流转与共享，以达到三减一优（减材料、减环节、减时间，优化主题服务），办事“最多跑一次”，从而全面提升营商环境，助力国家互联网+政务服务一体化平台建设。目前，国脉已承接过广东省营商环境企业开办、不动产登记、施工许可办理等主题事项的梳理、云南省手机办理事项梳理、深圳市法人主题事项梳理、山东德州“不动产登记”、江苏江阴“2440”、西咸新区“3450”等省市区营商环境优化项目。

营商通官网

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